November is traditioneel de herindelingenmaand. Ook dit jaar verdwijnen er weer gehuchten van de kaart en maken ze plaats voor grotere anoniemere fusiegemeenten. Of dat een goed idee is, hangt helemaal af van aan wie je het vraagt.
Voorstanders wijzen vaak op de grotere ambtelijke en bestuurlijke slagkracht. De gemeente wordt meer zichtbaar in Den Haag. Je hebt ook meer efficiëntie en expertise. De herindeling wordt door sommige voorstanders wel gezien als wondermiddel voor kleine gemeenten.
Tegelijkertijd is er vaak veel weerstand tegen, wordt de kans op het vergroten van de kloof tussen politiek en de burger veelal groter en lijkt het erop dat het aantal voorzieningen in kernen afneemt. Herindelingen worden – ondanks de beoogde voordelen – kortom nooit onder luid gejuich ontvangen.
Onlangs is zelfs de fusie tussen Scherpenzeel en Barneveld afgeketst. Maar wat is eigenlijk de ervaring van gemeenten die langer geleden zijn heringedeeld? En, zijn de herindelingen wel echt de oorzaak van de daling van het aantal voorzieningen?
Had nog wel groter gemogen
Laten we met de positieve kant beginnen. Rolien Bekkema, fractievoorzitter in de gemeente Gooise Meren (in 2015 gefuseerd uit Naarden, Bussum en Muiden) is blij met de herindeling. Sterker nog: het liefst had ze gezien dat in ieder geval de gemeente Weesp en mogelijkerwijs andere gemeenten in de Gooi- en Vechtstreek bij de fusie waren betrokken. ‘We waren als gemeente Naarden echt te klein om alles nog zelf te doen. Het was zeker heel erg zinvol en broodnodig. Ik heb me daarom ook vol energie en liefde ingezet voor de herindeling.’
‘Ik geloof niet in kleinschalige herindeling,’ zegt Bekkema. ‘Ik was daarom zelfs voor de grote gemeente Gooi- en Vechtstreek, zodat we een echt blok zouden vormen tussen de grote steden Amsterdam en Almere. Door de fusie zijn we in de Metropoolregio Amsterdam wel al een partner geworden, waarmee de andere gemeenten móeten samenwerken. We hebben een veel grotere stem gekregen.’
Als Weesp ook nog bij de gemeente was getrokken, dan had de Gooise Meren bijvoorbeeld ook een goede woningbouwlocatie gehad, denkt Bekkema. ‘Daar hadden huizen in allerlei prijsklassen gebouwd kunnen worden. We hebben wat mij betreft echt een kans gemist.’
Bekkema: Als je het doet, doe het dan goed
Ze benoemt dan ook als nadeel dat de gemeente nog altijd afhankelijk is van andere gemeenten in de Gooi- en Vechtstreek: ‘We hebben een aantal uitvoeringsorganisaties daarin ondergebracht, zoals het vuil en de jeugdzorg. Hierdoor is er eigenlijk een niet-democratisch gekozen laag bijgekomen.’
‘Daardoor is het zo dat als ik een amendement indien over een voorstel, dat het dan ook in de overige gemeentes moet gebeuren. Anders heeft het geen nut. En dat terwijl er niet in iedere gemeente een PvdA zit,’ zegt Bekkema. ‘Mijn advies is dus: als je dan toch fuseert, doe het dan in een keer goed. Dan maar in één keer de weerstand tegengaan, in plaats van een halfbakken fusie. Want door een te kleine fusie kun je het én niet uitleggen en mis je nog altijd de democratische power.’
Zeeland in plaats van Zuid-Holland
Op Goeree-Overflakkee (heringedeeld in 2013, uit de gemeenten Goedereede, Dirksland, Middelharnis en Oostflakkee) heeft Jaap Willem Eijkenduijn een zelfde soort ervaring. ‘De herindeling was een heel goede zet. Wij hadden vier gemeenten, die ieder heel klein waren. We vielen niet op; de provincie dacht zelfs dat we bij Zeeland hoorden. Nu zijn we een gemeente van zo’n vijftigduizend inwoners en weten ze dat we bij Zuid-Holland horen.’
Wel benadrukt hij in tegenstelling tot Bekkema dat het niet goed is om té groot te worden. Eijkenduijn ziet een herindeling vooral als een ‘unieke kans’ om dingen anders te doen in een gemeente. ‘We hebben het altijd over structuren die niet kloppen bij overheden, maar als je bezig bent met een fusie, dan krijg je de kans om alles anders in te richten. Dat hebben wij ook gedaan: wij hebben in de ambtelijke organisatie nu een driekoppige directie, en verder hebben we teams. Daar hangen wel teamleiders boven, maar dat is niet zo hiërarchisch ingericht zoals vroeger. En natuurlijk mag je bij die andere inrichting ook op je muil gaan.’
Eijkenduijn: We staan op de kaart bij de provincie, letterlijk
Maar ondanks die positieve ervaring, gaat lang niet alles van een leien dakje, merkt de fractievoorzitter van Goeree-Overflakkee. Het gelijktrekken van beleid voor sportclubs bijvoorbeeld is een van de dingen die nog steeds bezig is in Goeree-Overflakkee: ‘We zijn nu bijna negen jaar verder en we zijn nog steeds aan het harmoniseren. Dat zijn heel lange processen, waar we gelukkig nu bijna klaar mee zijn. De regelingen waren zo verschillend in de vier gemeenten. Daar moesten we eerst voor een gelijk niveau zorgen bij de sportclubs, waarna we nu de stap kunnen zetten naar een eenduidig beleid.’
Verplichting
Cees van der Graaf is als fractievoorzitter in Krimpenerwaard (heringedeeld in 2014, vanuit Nederlek, Ouderkerk, Vlist, Bergambacht en Schoonhoven) en oud-wethouder minder te spreken over de fusie. ‘We deden het, omdat het moest. Iedereen vond het beter en de provincie ook.’
‘Natuurlijk zijn er voordelen, omdat je meer voor elkaar kunt krijgen, maar voor mij zijn er ook zeker nadelen,’ zegt Van der Graaf. ‘Kijk bijvoorbeeld naar het Sociaal Domein: op dat thema werkten we met vijf wethouders samen, zodat je met elkaar kon overleggen en brainstormen. Nu moet een persoon die opdracht in z’n eentje klaren.’
Daarnaast zag hij onrust onder het personeel van de gemeenten ontstaan: ‘Als je vijf gemeenten hebt, dan heb je bijvoorbeeld ook vijf leidinggevenden van een bepaalde afdeling. Maar ja, er was natuurlijk maar ruimte voor een leidinggevende. Een aantal medewerkers werd ongelukkig en vertrok. Dat verloop is nog steeds aan de gang en duurt langer dan ik van tevoren zelf had ingeschat. Bovendien is het nu heel moeilijk om personeel te vinden.’
Van der Graaf: ‘We deden het, omdat het moest’
Op voorzieningenniveau willen de fractievoorzitters zoveel mogelijk overeind houden. Maar niet iedere voorziening is hetzelfde, zegt Van der Graaf. ‘Er zijn mensen die het niet erg vinden om een dorp verder te rijden om bij de Aldi te winkelen, omdat de boodschappen daar iets goedkoper zijn, maar bij een bibliotheek vindt niemand dat die voorziening in een dorp mag verdwijnen.’
En ook blijven ze actief om de kloof met de inwoners te overbruggen. Bijvoorbeeld door rekening te houden met de geografische spreiding op de kieslijsten, door wijkwethouders en wijkgericht werken maar ook bijvoorbeeld door als raad veel op wijkbezoeken te gaan en te kiezen voor een ombudsteam.
Maatschappelijke ontwikkelingen
Het overeind houden van voorzieningen en fusies van gemeenten heeft een ogenschijnlijke relatie, maar dat hoeft niet, stelt Ruud Koole, Eerste Kamerlid en emeritus-hoogleraar politicologie aan de Universiteit van Leiden. Hij stelt dat er verschillende mogelijkheden kunnen zijn: ‘Stel, een gemeente zou niet heringedeeld zijn, dan zou het nog zo kunnen zijn dat er maatschappelijke ontwikkelingen waren geweest die ervoor hadden gezorgd dat voorzieningen hun deuren moesten sluiten. Denk bijvoorbeeld aan zaken als urbanisatie en vergrijzing. Dat zijn grote maatschappelijke ontwikkelingen die raken aan de financiële houdbaarheid van voorzieningen in bepaalde delen van het land. Dat moet je niet eenzijdig verbinden aan de herindelingen.’
Daarnaast legt Koole een link met de jarenlange decentralisaties vanuit de Rijksoverheid, met als dieptepunt de decentralisaties in het sociaal domein. ‘De gemeenten werden soms een soort filiaal van de Rijksoverheid door beleidsrijke uitvoeringstaken daar te beleggen, maar met veel minder geld.’
Koole: Dat voorzieningen onder druk staan, heeft zeker niet alleen te maken met de herindelingen
Het was feitelijk een bezuinigingsoperatie, zegt Koole. ‘Gemeenten komen dan financieel vaak niet uit. En dus moeten ze inleveren op hun autonome taken, bijvoorbeeld het overeind houden van bibliotheken en zwembaden. Want de gedecentraliseerde taken móeten uitgevoerd worden. In herindelingsgemeenten wordt deze verlaging van het voorzieningenniveau in de perceptie van de burger vaak gekoppeld aan de herindeling, maar dat hoeft niet zo te zijn.’
Volgens Koole zou de vraag bij een herindeling moeten zijn wat men ermee wil bereiken en waarom het nodig is. ‘Kijk wat erachter zit. Is de herindeling vooral nodig om de gevolgen van decentralisaties op te vangen? Ik vind dat beter doordacht moet worden waarom die decentralisaties eigenlijk nodig zijn. Haal beleidsrijke uitvoeringstaken weg bij de gemeente en zet ze bij een uitvoeringsinstantie aangestuurd door de Rijksoverheid. En misschien moet je in sommige gevallen pleiten voor een recentralisatie, zeker in het geval van een opgave als de complexe jeugdzorg.’
De gemeenten zijn niet altijd even goed in staat om de taken op te vangen die ze hebben gekregen van het Rijk, constateert Koole. ‘Denk daarom na: wat hoort er bij het Rijk, wat bij de provincie en wat bij de gemeente? En je zult zien dat door de taken, die dan overblijven bij de gemeente, de druk tot opschaling over te gaan ook minder wordt.’
Leefbaarheid
Koole stelt dat de leefbaarheid in alle gemeenten steeds voorop moet staan, met goede voorzieningen en dienstverlening. ‘Dat betekent niet per se dat alle huidige voorzieningen overeind gehouden kunnen worden. Andere tijden brengen andere eisen met zich mee. Maar je moet heel goed afwegen wat je wel kunt behouden, wat kwaliteit heeft en wat in de buurt moet blijven.’
Het is noodzakelijk om daarin een ondergrens te stellen, vindt Koole. ‘Want tegenwoordig wordt te vaak gekeken naar doelmatigheid en efficiency in plaats van wat er minimaal nodig is. Dat betekent dus soms dat wij met z'n allen betalen voor het overeind houden van bijvoorbeeld een onrendabele buslijn, die wel belangrijk is. Ook dunbevolkte gebieden moeten leefbaar blijven.’
Afbeelding: Flip Franssen | ANP