Mensen die vlakbij Schiphol wonen of Lelystad Airport en die zich als Calimero teweer moeten stellen tegen ingehuurde economen en het continu verschijnen van nieuwe onderzoek óf buurtbewoners, die last hebben van de blaadjes van bomen in de buurt en het via een burgerinitiatief voor elkaar krijgen dat tientallen gezonde, volwassen bomen gekapt worden.
Burgerparticipatie is een containerbegrip en met de Omgevingswet in het vooruitzicht, wordt het onderwerp niet makkelijker. Het kabinet Rutte II heeft bepaald dat burgers meer inspraak moeten krijgen maar hoe en op welke manier is niet duidelijk. Elke lokale overheid vult dat nu op haar eigen manier in. In de praktijk betekent het vaak inspraakavonden over besluiten, die al genomen zijn, halfslachtige pogingen om mensen te bereiken met een community forum of een webinar - vanwege corona en zelfs dan nog is het lastig om inwoners te bereiken.
Individueel belang tegenover het algemeen belang
Het burgerinitiatief begeeft zich vaak op het snijvlak van algemeen versus individueel belang. Zo zijn er in de Drentse gemeente De Wolden dankzij een burgerinitiatief tientallen gezonde bomen gekapt en in Utrecht verzet een groepje inwoners zich tegen een aantal fietsbruggen, maar dat gaat ten koste van de bereikbaarheid van één wijk.
Wethouder Anne Janssen van de gemeente Wageningen zegt dat aspect van burgerparticipatie soms ingewikkeld te vinden. ‘Als bestuurder streef ik naar draagvlak voor besluiten, maar als het gaat om bijvoorbeeld woningbouw dan is er ook het algemene belang, namelijk het gebrek aan woningen, en het meer individuele belang van de burger, die niet zit te wachten op meer steen in zijn of haar omgeving. Deze laatste groep spreek ik dan wel, maar de woningzoekenden zitten niet aan tafel en ik zie het als mijn taak om ook voor dat belang op te komen.’
Burgerparticipatie organiseren
Burgerparticipatie kent veel verschijningsvormen en politicoloog aan de Universiteit van Amsterdam en de Universiteit voor Humanistiek Menno Hurenkamp pleit er dan ook voor om voorzichtig met het begrip om te gaan. ‘Het kappen van bomen, omdat een groepje inwoners dat wil en dat dan rechtbreien onder de noemer van burgerparticipatie tast de democratie aan. Het is onverstandig om alleen naar burgers te luisteren, dan geef je de macht aan de grote bek. Participatie kun je voor veel dingen gebruiken, zoals toetsen of beleid zinvol is, mensen laten oefenen met democratie, of burgers meer greep op hun eigen leven geven. Die doelen kun je nooit allemaal tegelijk bereiken, maar dat suggereert de politiek vaak wel. Wanneer de gemeenteraad van te voren zegt welk doel nagestreefd wordt, voorkom je cynisme en neemt de ongelijkheid het minste toe.’
Hurenkamp vindt burgerparticipatie een aanvulling op de representatieve democratie: ‘Burgerparticipatie is goed en mensen, die er tegen zijn, hebben iets uit te leggen. Maar het is slechts één van de vele manieren om de samenleving te organiseren, en het wordt nu vaak als hoera-oplossing genoemd door politici die zelf geen keuzes meer durven maken, of als puntje om af te vinken door wethouders die een wijk op de schop willen nemen. Het resultaat is dan dat na inspraak blijkt dat er toch iets anders gebeurt. Dan komt er dus gezeur. Wat helpt is duidelijk zijn dat het om advies gaat, tijd en geld bieden zodat zo’n advies er knap uitziet, en mensen betrekken die niet spontaan meedoen.’
Hurenkamp: ‘Het is onverstandig om alleen naar burgers te luisteren, dan geef je de macht aan de grote bek’
Vinitha Siebers, onderzoeker bij het Kohnstamm Instituut promoveerde op dit onderwerp en uit haar onderzoek blijkt een gestructureerd proces inderdaad nodig voor de succesvolle invulling van participatie. Gemeenten die goede resultaten boeken hebben een aantal factoren gemeen. En dat begint volgens Siebers bij een duidelijke motivatie om burgerparticipatie in te zetten. ‘Niet iedereen heeft hetzelfde beeld bij de term burgerparticipatie, daar moet binnen een overheid eerst overeenstemming over zijn.’
Naast motivatie is volgens haar een aanpak nodig, die daarop voortborduurt én een ondersteunende cultuur én leiderschap, die alle aspecten verbindt. Evenals als Hurenkamp vindt Siebers dat participatie alleen goed werkt als het op een duidelijke manier is georganiseerd.
‘The usual suspects’
Een ander nadeel van burgerparticipatie is het gebrek aan diversiteit. Uit diverse onderzoeken blijkt dat burgers, die participeren of zich verenigen vaker hoogopgeleid, ouder en autochtoon zijn. Erg inclusief is burgerparticipatie dus niet.
Patty Wolthof is raadslid in Zwolle en herkent dat beeld. ‘De ouderwetse manier om mensen te bereiken, is arbeidsintensief maar wel heel goed en dat is zelf langs de deuren gaan om informatie op te halen. Dan krijgen we een heel andere kijk op onderwerpen dan als we alleen de zogenaamde “usual suspects” aan bod laten komen. Hoe belangrijk het ook is dat enthousiaste bewoners de kar trekken, die komen toch wel. Nu met corona is het nog lastiger om die andere groep mensen te bereiken, maar ik merk wel dat we online actiever zijn en daar ook meer respons op krijgen.’
Toch lukt het niet altijd om mensen te bereiken over belangrijke onderwerpen. ‘Bijvoorbeeld het ontwerpdocument rondom de Omgevingsvisie in onze gemeente, dat telt 112 pagina’s en nog eens een rapport van 117 bladzijden en dat ligt dan midden in de zomer ter inzage. Hoe krijg je mensen zover dat ze dat lezen? Het college wilde een maand later een besluit over dit onderwerp, ik zie het als mijn taak om daar kritisch op te zijn en geef adviezen hoe de gemeente ook op een andere – actievere – manier mensen kan bereiken. Geef inwoners echt de kans om mee te denken en te beslissen. Als er al zo'n lijvig document ligt, kun je nooit verwachten dat er in een participatietraject achteraf nog veel veranderd gaat worden.’
Wolthof: Met corona is het nog lastiger om andere mensen te bereiken dan de ‘usual suspects’
Ook als het participatietraject wel op orde lijkt, is het zaak om op te blijven letten, zegt Wolthof. ‘Een projectontwikkelaar wil hier in de uiterwaarden van het Zwarte Water woningen bouwen. Dat is nogal een omstreden locatie, maar doordat de projectontwikkelaar de participatie volledig in handen heeft, lijkt er weinig aan de hand. Ze hebben een oud-wethouder die de plannen met een strak verhaal verkoopt en in de door de ontwikkelaar samengestelde participatieverslag lees je over weerstand weinig terug. Niets is minder waar: omwonenden geven aan wel degelijk bezwaren te hebben en zeggen dat er niets met hun inbreng is gedaan. Bovendien snappen ze de rol van die oud-wethouder niet: spreekt hij nou namens de gemeente of niet?’
Bij dit soort ingewikkelde projecten met verschillende belangen moet de gemeente en niet de projectontwikkelaar de regie voeren, vindt Wolthof. ‘Nu lijkt alles in kannen en kruiken voor de projectontwikkelaar en wordt er niet geluisterd naar kritiek van bijvoorbeeld natuurorganisaties. Maar ik vind dat je ook daar aandacht voor moet hebben. Alleen zo kan je bepalen of zo’n project in het algemeen belang is. Wanneer dat uiteindelijk toch niet zo blijkt te zijn, hebben we als raad het laatste woord en moeten we gewoon anders beslissen.’
Actieve rol overheid
Onderzoeker Siebers bevestigt dat burgerparticipatie niet iets is dat een overheid zomaar bij de burgers neer kan leggen. ‘Participatie doe je er niet zomaar even bij. Het vraagt een wezenlijke verandering van de hele organisatie.’
De vraag is of gemeenten dat aankunnen. Wethouder Janssen vindt participatie van haar inwoners heel belangrijk. ‘Vooral in de zin van het luisteren naar bewoners om zo inzicht te krijgen in alle belangen, die er spelen. Vanachter de tekentafel kan er wel veel bedacht worden maar pas als je de ideeën toetst bij bewoners weet je wat er echt speelt. Burgerparticipatie is alleen niet de heilige graal en kan op veel verschillende manieren vorm krijgen. Mijn ervaring is dat élk plan beter wordt met participatie van burgers.’
Janssen: ‘Mijn ervaring is dat élk plan beter wordt met participatie van burgers’
‘Aan de andere kant zijn er bij een lokale overheid ook veel zaken, die helemaal niet zo politiek zijn,' geeft Janssen aan. 'Moet een weg nou links of rechts? Sommige besluiten moet je dan als overheid gewoon nemen, je kan niet alles bij de mensen neerleggen. Persoonlijk hoop ik in de toekomst dat een gemeente bijvoorbeeld ook een begroting kan maken samen met inwoners. Als je dat zorgvuldig regelt moet dat kunnen. In Amsterdam-West is dat bijvoorbeeld gelukt met een diverse groep inwoners. Want dat is wel een vereiste, zolang de actieve burgers geen dwarsdoorsnede van de bevolking zijn, is hun inbreng minder legitiem.’
Hurenkamp denkt dat het heel lastig is om bepaalde groepen te benaderen. ‘Het is lastiger om mensen met een migratie-achtergrond te bereiken of mensen die minder goed kunnen lezen en schrijven. Dat is een waarheid als een koe, maar de hoera-roepers over participatie schaatsen er graag over heen. Actieve burgers, mensen die zich graag inzetten voor de publieke zaak, zijn goed. Maar actieve politici, volksvertegenwoordigers die het algemeen belang proberen te verdedigen, zijn beter. Anders gezegd, gelijkheid komt beter tot uitdrukking via verkiezingen of referenda, dan doen veel meer mensen mee, die al dat inspraak-gedoe om wat voor reden dan ook wantrouwen. Wanneer we ons met z’n allen druk maken om polarisatie of verharding van tegenstellingen is dat belangrijk om in de gaten te houden.’
Afbeelding: Werry Crone