Politiek cliëntelisme in de PvdA
Onlangs sprak Bram Peper in het programma Buitenhof over cliëntelisme bij de PvdA in Rotterdam. Door voorkeurstemmen waren vijf allochtonen toch in de gemeenteraad gekomen. Peper zei van alle kanten signalen te krijgen dat allochtone PvdA-kandidaten toezeggingen doen in ruil voor voorkeurstemmen. Leefbaar Rotterdam werd mogelijk van deelname in de coalitie uitgesloten omdat deze allochtone PvdA-kandidaten in ruil voor stemmen hadden toegezegd niet met LR in zee te gaan, aldus Bram. Deze uitspraak nodigt uit tot reflectie, gevoed vanuit ervaringen in andere gemeenten en vanuit de betrokkenheid van de PvdA bij het Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie (NIMD).
In een aantal gemeenten zijn er in en na de campagnes problemen geweest tussen en met PvdA- kandidaten. Deze problemen kwamen in veel gevallen voort uit de wijze waarop campagne is gevoerd. Daarbij gaat het om:
- kandidaten die voor de partij campagne hebben gevoerd, op basis van het verkiezingsprogramma van de afdeling;
- kandidaten die onder het logo van de partij campagne voor een eigen plek hebben gevoerd met eigen ideeën en specifieke beloftes aan de kiezers;
- kandidaten die voor de partij campagne hebben gevoerd als persoonlijk boegbeeld voor de lokale afdeling.
Persoonlijke campagne voeren is natuurlijk vooral aanlokkelijk voor kandidaten op onverkiesbare plekken. Door middel van het verwerven van zoveel mogelijk voorkeurstemmen kun je dan alsnog in de raad komen. Om dit mogelijk te maken is de kiesdeler verlaagd naar 25% in de grotere gemeenten. De mogelijkheid van voorkeurstemmen is ontwikkeld als democratisch instrument om de beperking van het werken met partijlijsten, waarin de kandidaten ‘op de slippen van de lijsttrekker’ gekozen worden, wat tegen te gaan. Een bijkomend effect was het vergroten van de mogelijkheid om ondoordringbare bolwerken van partijbonzen open te breken voor jongeren, vrouwen en allochtone kandidaten. Vanuit de veronderstelling en het geloof in sterke verankering van kandidaat-politici in de ideologie, het verkiezingsprogramma en de politieke cultuur van de partij.
Afrikaanse cultuur
Een persoonlijke campagne kan ook onderdeel zijn van een politieke cultuur met cliëntelistische kenmerken. Een dergelijke politieke cultuur zie je veel in Afrika beneden de Sahara. Veel Afrikaanse politieke partijen hebben dezelfde structuur en statuten als partijen in Nederland, maar functioneren feitelijk als cliëntelistische netwerken zonder ideologische basis. Dit politiek cliëntelisme wordt in die landen ook wel gezien als een ‘poor countries welfare service’, de dienst welzijn van arme landen. Parlementariërs of raadsleden ‘regelen zaken’ voor hun kiezers, oftewel hun cliënten. Zo regelen ze bijvoorbeeld banen, een opname in het ziekenhuis of geld voor een begrafenis.
Daarbij staat het gezamenlijke belang voorop van politici en cliënt om het cliëntelistisch systeem in stand te houden. Politiek cliëntelisme heeft niets te maken met een zakelijke win-win situatie waarin partners gelijkwaardig en vrij zijn om al dan niet tot een afspraak te komen. Kiezer (of een groep kiezers) en politicus komen in een verstikkende relatie terecht. De kiezer of cliënt wordt persoonlijk afhankelijk van de politicus. Die persoon zal iets voor hem of haar moeten ‘regelen’. En omgekeerd kan de politicus flink onder druk worden gezet om dat ook te doen. Zijn of haar politieke toekomst gaat afhangen van de mate waarin hij aan de claims van zijn cliënten tegemoet komt. Zeker als hij of zij ook nog concurrentie heeft van andere politici die wel van alles ‘regelen’.
Politiek cliëntelisme draait niet om een eenmalige cliëntelistische transactie. De wederkerige schatplichtigheid houdt nooit op. Cliënten kunnen bijvoorbeeld door over een lange periode loyaliteit te tonen aan een politicus, deze min of meer dwingen om uiteindelijk diensten te leveren. En de politicus kan, na bepaalde diensten te hebben geleverd, op allerlei manieren en momenten bij zijn cliënten loyaliteit aan zichzelf afdwingen.
Zo’n cliëntelistisch netwerk komt voort uit sociale relaties maar creëert ook weer de sociale relaties. En het gaat automatisch hand in hand met in- en uitsluiting. Het netwerk bestaat bij de gratie dat het andere kiezers uitsluit. En kan – in een situatie dat er meerdere politici binnen één partij hun netwerk op deze manier uitbreiden – leiden tot tweedeling tussen de ‘kiezers’ van een partij.
Deze verstikkende relatie - zonder individuele vrijheid - is niet het enige probleem. Politiek cliëntelisme ondergraaft ook de rol van verkiezingen. Politici die gekozen worden op basis van hun rol in een cliëntelistisch netwerk worden niet afgerekend op hun successen als raadslid of parlementariër. Afrikaanse kiezers stemmen hun politici vaak weg, maar dat is vooral uit ontevredenheid over het feit dat hun politicus zijn of haar persoonlijke beloftes niet heeft ingelost.
Sociale relaties
Politiek cliëntelisme is ook desastreus voor de rol van de overheid. De ‘diensten’ die de politicus binnen een politiek cliëntelistisch systeem aan zijn cliënten levert, schaadt het functioneren van de overheid minimaal op twee manieren. Als de dienst van de politicus aan de cliënt bestaat uit het regelen van een voorkeursbehandeling (voorrang of uitzondering) bij overheidsdiensten, ondermijnt dat de gelijke behandeling van elke burger. Deze gelijke behandeling is één van de belangrijkste pijlers van het vertrouwen in de overheid. Als de politicus een dienst regelt die normaliter door ambtenaren wordt afgehandeld lijkt het minder schadelijk. Want de cliënt heeft er ‘gewoon’ recht op. De politicus ‘helpt’ de cliënt alsof hij of zij ambtenaar is. Maar ook dan ondergraaft het een belangrijke pijler van een democratisch systeem. Er ontstaat een vermenging van verantwoordelijkheden, de politicus gaat overheidsdiensten uitvoeren en suggereert dat het zijn of haar rol is. Maar dat is het niet. Politici leveren immers geen directe individuele diensten.
Dit cliëntelisme maakt de ontwikkeling naar vitale en democratische partijen heel lastig. Als een politicus hier bewust niet in meegaat, is de kans groot dat de kiezer overstapt naar een andere kandidaat. Dit type mobilisatie van kiezers levert geen politieke democratische participatie op. Toch zijn er Afrika-watchers die politiek cliëntelisme positief beoordelen. Zij vinden dat het een partij - kiezer band oplevert die mobilisatie van de kiezer makkelijk maakt.
Terug naar Nederland: ook hier bezinnen partijen zich op de band tussen partij en kiezer band. In de lokale politiek staat de burger voorop. Met hem of haar willen we in gesprek gaan, participatie aan de voorkant, een blik achter de voordeur, canvassen in elke wijk. Alles gericht op het in gesprek gaan met burgers, een relatie opbouwen met de kiezers. Maar waar ligt de grens tussen signaleren van problemen en een band opbouwen met de kiezer en het doen van toezeggingen aan individuele kiezers die kunnen leiden tot vormen van politiek cliëntelisme?
Lokale voorbeelden
Volgens Peper was het uitsluiten van Leefbaar Rotterdam van de coalitie de wederdienst, daarmee was er in Rotterdam geen sprake van een zuiver materiële cliëntelistische relatie. Maar het betekent niet dat er op dit punt geen zorgen zijn. Op allerlei plaatsen zien we ontwikkelingen die duiden op risico’s voor politiek cliëntelisme. Weliswaar niet met de sterke materiële component zoals in de jonge en arme Afrikaanse democratieën, maar wel met aspecten die zorgen baren. Kijk naar de volgende voorbeelden:
In Baarn verlaat een raadslid de PvdA-fractie. Hij was met voorkeurstemmen in de raad gekozen maar stapte op omdat in zijn ogen in het coalitieakkoord te weinig harde afspraken stonden met betrekking tot participatie, voorzieningen en de positie van laagstbetaalden. Hij voelde zich buitengesloten door de eigen fractie en kon met de uitkomst niet leven, ‘dat ben ik verplicht aan de mensen die hun stem op mij als PvdA’er hebben uitgebracht.’Een zelfde type voorbeeld vinden we in Schagen waar iemand uit de fractie stapte omdat het coalitieakkoord niet voldoende rood zou zijn, het coalitieakkoord waar de ledenvergadering mee heeft ingestemd.
In deze voorbeelden is geen sprake van uitgekristalliseerd politiek cliëntelisme. Wel van spanning die te maken heeft met campagnevoeren vanuit de persoon gericht op het binnenhalen van zoveel mogelijk voorkeurstemmen. De uit de beloftes aan een specifieke groep kiezer voortkomende verplichtingen, en aan de andere kant de partij en fractiediscipline. Deze voorbeelden illustreren de complexiteit van het vraagstuk.
Bespreekbaar maken
Een verschillende aanpak in de campagne is lastig en op termijn waarschijnlijk niet houdbaar. Als kandidaat-raadsleden persoonlijke campagnes voeren en persoonlijke beloftes aan kiezers doen en andere kandidaat-raadsleden campagne voeren voor de partij, leidt dat vaak tot problemen. Persoonlijke beloftes aan individuele kiezers doen kan niet. De ene kandidaat laten canvassen voor de PvdA en de andere voor zichzelf kan ook niet. Als iedereen voor zichzelf campagne voert, verzwakt dat de samenhang in de partij en vermindert het belang van politieke inhoud.
De huidige systematiek van voorkeurstemmen heeft voor- en nadelen. Deze moeten we bespreekbaar maken. Niet zozeer omdat daarmee kandidaten in de fractie komen die door een afdeling lager zijn gezet. Ook niet omdat het systeem zelf op de schop zou moeten. Maar om nieuwe regels vast te stellen voor de kandidaatstellingsprocedure zodat werken met voorkeurstemmen blijft passen binnen onze democratie die gebaseerd is op kiezen voor partij en partijprogramma’s en niet voor individuele standpunten.
Het bepalen of een relatie met een achterban cliëntelistisch is of kan worden is lastig. Er zijn wel aanknopingspunten waarmee relaties kunnen worden onderzocht op de aanwezigheid van risicofactoren voor cliëntelisme:
• Om wat voor dienst gaat het?
Als het gaat om privédiensten of goederen zoals een baan, promotie, een contract, een woning of cursus is het risico groot dat het om een cliëntelistische transactie gaat. Als het gaat om goederen waar iedereen profijt van heeft, waar niemand van kan worden uitgesloten, valt het waarschijnlijk buiten een cliëntelistisch transactie. ‘Groepsgoederen’ zoals subsidies voor doelgroepen of het opknappen van een winkelstraat zijn risicovol. Als de politicus zelf tot de doelgroep behoort of vertegenwoordiger van de doelgroep is waarvoor de subsidie is bedoeld, is er in ieder geval sprake van belangenverstrengeling. Maar ook als dat niet het geval is, kan er sprake zijn van politiek cliëntelisme, als zoals eerder beargumenteert de wederkerigheid van relaties in sociale netwerken het algemene belang in de weg staat.
• Wie bepaalt?
Een beleid waarin individuen beslissen over toekenning van diensten is kwetsbaarder voor cliëntelistische transacties dan een beleid waarin publiek controleerbare regels bestaan voor de toekenning en verdeling van diensten. Als bijvoorbeeld een wethouder zelfstandig een besluit kan nemen over een dienst is het risico dat het gaat om politiek cliëntelisme groter dan dat de dienst wordt bepaald op basis van criteria die zwart op wit staan, bekend en controleerbaar zijn.
Risicofactoren
Politiek cliëntelisme past niet bij de PvdA. Tegelijkertijd zien we in de (lokale) praktijk wel een aantal risicofactoren. Hoe ontevredener de burger is over de overheid en hoe minder men de weg weet, hoe groter het risico dat er een beroep wordt gedaan op persoonlijke relaties en netwerken. Voor politici blijft dit een aandachtspunt. In de kandidaatstellingsprocedure zou er meer aandacht moeten zijn voor dit type risico’s. Naast Baarn en Schagen zijn er nog voldoende lokale voorbeelden waar risico-indicatoren voor politiek cliëntelisme aan te wijzen. Laten we deze de komende vier jaar met elkaar in de partij bespreekbaar maken en houden, signaleren en bijsturen en als dat nodig is ook ondubbelzinnig veroordelen. Niet zoals Peper, op basis van wat wordt gezegd, maar wel op basis van dialoog en uitwisseling.
In 2000 werd het Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie (NIMD) opgericht door de PvdA, CDA, VVD, D66, GroenLinks, SGP en CU. Doel van de stichting is om steun te geven aan de democratie en politieke partijen in jonge democratieën met name in Afrika. Nog steeds levert de PvdA met expertise en experts een bijdrage aan NIMD en de 18 programma’s die met financiële steun van Ontwikkelingssamenwerking worden uitgevoerd. Meer informatie beschikbaar op de PvdA- en NIMD website www.nimd.org