Deze website gebruikt cookies

Voor een volledige werking van de website worden cookies op uw computer gezet.
Daarnaast worden cookies geplaatst voor het bijhouden van bezoekersgedrag binnen Google Analytics, de werking van social media knoppen en reactiemogelijkheiden op blogberichten.
Wil je meer informatie over hoe www.lokaalbestuur.nl om gaat met uw privacy en welke cookies worden opgeslagen, lees dan ons cookiebeleid.

Inloggen mijn CLB

De toekomst van het binnenlands bestuur

***

Bestuurlijke drukte, gebrek aan democratische controle mogelijk­ heden, vragen over de gewenste schaalgrootte van gemeenten en provincies, wel of geen gesloten huishoudingen voor de verschillende overheidslagen. Aanleiding genoeg om de gewenste toekomst van het binnenlands bestuur te agenderen.
De ontwikkeling van een eenduidige visie die aanknopingspunten biedt voor een praktische uitvoering op de korte termijn (operationalisatie binnen de periode van 4 jaar) met een wenkend en werkend perspectief. 
Dat was de opdracht, januari 2010, voor een werkgroep van het Centrum voor Lokaal Bestuur (CLB) bestaande uit vertegenwoordigers van alle bestuurslagen. Door de val van het kabinet zijn werkproces en tijdsplanning aangepast om als input voor het verkiezingsprogramma te kunnen dienen. Dit artikel is een bewerking van het CLB-advies.

In de laatste 50 jaar is er aan de inrichting van het openbaar bestuur niet veel veranderd. In Amsterdam en Rotterdam zijn stadsdelen en deelgemeenten gevormd. Overal in Nederland zijn heel veel gemeenschappelijke regelingen ingericht. Flevoland werd een provincie. Het aantal gemeenten is drastisch afgeno­men en dat geldt ook voor het aantal waterschappen. Binnen de waterschapswereld voltrok zich een stille revolutie, van 2500 terug naar 26. Verder is het aantal bestuurlijke samenwerkingsver­banden en het interbestuurlijk verkeer drastisch toegenomen, binnen en tussen de bestuurlijke lagen.

Bestuurlijke drukte
Over bestuurlijke drukte is de laatste jaren veel geschreven en gesproken. Vaak wordt gere­fereerd aan de veelheid van bestuurders en bestuurlijke lagen die betrokken zijn bij politiek­ bestuurlijke besluitvormingspro­cessen. Bestuurlijke omvang en bestuurlijke dichtheid lopen in deze beschouwingen snel door elkaar. Veel bestuurlijke drukte wordt veroorzaakt door het werken met hulpconstructies. De veranderingen in het maatschap­pelijk middenveld en de gevolgen van politieke versnippering spe­len eveneens een belangrijke rol.

Hulpconstructies
Om taken goed uit te voeren wordt door de decentrale over­heid steeds vaker gewerkt met bestuurlijke samenwerkingsver­banden en –hulpconstructies. Het aantal actoren en organisa­ties dat betrokken is bij (voor­bereiding van) besluitvorming en overleg in de uitvoering van taken neemt steeds verder toe. Bestuurlijke hulpconstructies vinden hun oorsprong onder andere in de (te) kleine schaal van gemeenten. Vooral ten gevolge van de decentralisatie van rijksta­ken naar decentrale overheden zijn verantwoordelijkheden op lokaal niveau gegroeid. Ook het regionale karakter van veel vraagstukken speelt een rol. Dit zie je bijvoorbeeld bij de gebieds­visies en –ontwikkeling die altijd meerdere gemeenten beslaan. Net als veiligheidsregio’s en de omgevingsdiensten voor milieu en ruimtelijke ordening. Het is een misvatting om te denken dat deze bestuurlijke hulpconstruc­ties zich beperken tot het terrein van de ruimtelijke ordening. Ook binnen het sociale domein is eenzelfde ontwikkeling te zien. De schaal van de provincie is niet altijd een goede oplossing voor deze samenwerkingsverbanden. De provinciale schaal kan leiden tot een te grote afstand naar de burger, daar waar persoonlijke contacten noodzakelijk zijn. Een groot nadeel van het werken met bestuurlijke hulpconstructies is onduidelijkheid voor de controle­rende taak van de volksvertegen­woordigers. 

Politieke versnippering
Ook de politieke arena wordt drukker. Meer partijen nemen deel aan verkiezingen. Vooral op lokaal niveau zijn er steeds meer partijen actief. De uitkomsten van verkie­zingen geven meer partijen een vergelijkbare positie. In gemeente­raden komt het steeds vaker voor dat meerdere partijen eenzelfde aantal zetels hebben en onderlinge verschillen alleen nog uit het feite­lijke aantal stemmen bestaan. Ten gevolge van deze politieke versnip­pering is een toenemend aantal fracties nodig om gemeente, provincie en rijk te kunnen bestu­ren. Deze ontwikkeling gaat ten koste van de daadkracht die nodig is om slagvaardig te kunnen bestu­ren. Gezocht moet worden naar verbeteringen van het kiesstelsel. Een verhoging van de kiesdeler en invoering van een kiesdrempel kan bijdragen aan het voorkomen van een verdere versplintering in het openbaar bestuur maar is geen doel op zich.

Maatschappelijk middenveld
Het maatschappelijk middenveld kent een eigen dynamiek. De laat­ste decennia zijn taken die waren ondergebracht bij gemeenten overgegaan naar verzelfstandigde maatschappelijke organisaties. De veelal publiek gefinancierde private organisaties in het maatschappelijk middenveld schalen op hun beurt op naar bovenlokaal niveau. In deze opschaling spelen zakelijke argumenten gebaseerd op bedrijfsvoering en de concurrentiepositie een belangrijke rol. Voorheen lokale vraagstukken, waaronder onderwijs, wonen, het voorzieningenniveau zijn regionale vraagstukken geworden. De overheid sluit met het maatschappelijk middenveld steeds vaker samenwerkingsovereenkomsten of maakt prestatieafspraken. Hier is sprake van een spagaat. Aan de ene kant de wens tot het willen beïnvloeden en sturen vanuit de overheid, aan de andere kant de beoogde marktwerking en verzelfstandiging van het maatschappelijk middenveld. Ook deze spagaat brengt bestuurlijke drukte met zich. Drukte die zich onder andere uit in het aantal toezichthouders en toezichthoudende organen en het regelen van dit toezicht.

Decentralisatie en Taakdifferentiatie
Steeds meer taken (denk aan de WMO/WWB en Wro) zijn de laatste decennia gedecentraliseerd naar een lagere overheid. Toename van beleidsvrijheid voor provinciale en gemeentelijke overheden is hiervan een gevolg. Dit stelt ook eisen aan deze overheden. 

Omvang
Een grotere gemeente kan meer taken uitvoeren en heeft minder bestuurlijke hulpconstructies nodig. Er bestaat een natuurlijke samenhang tussen inwonertal, omvang van bestuur en omvang van ambtelijke ondersteuning. Nieuwe taken hebben vaak geleid tot nieuwe samenwerkingsverbanden tussen besturen en tussen de bestuurlijke lagen. Deze bestuurlijke hulpconstructies zijn en blijven nodig als er geen opschaling in de omvang van gemeenten wordt uitgevoerd. 

Relatie vraagstuk en schaal
Niet elk vraagstuk manifesteert zich op elke schaal. Alles wat op gemeentelijke schaal in directe relatie tot de bevolking kan worden uitgevoerd, moet ook daadwerkelijk door gemeenten in vergaande mate van autonomie worden uitgevoerd. Dit is de basis voor de gemeente als eerste overheid voor de burger. Dit geldt in ieder geval voor de beleidsterreinen zorg, veiligheid (preventie en resocialisatie), sociale zekerheid en participatie. Een ander uitgangspunt is het behartigen van beleidsvelden door één overheid met een maximum van twee overheidslagen voor een onderwerp. Coördinerende, controlerende en gemeente-overstijgende functies horen in deze opvatting thuis bij provincies.

Complexiteit vraagstukken en regelgeving
De complexiteit van bestuurlijke vraagstukken in de Randstad is niet hetzelfde als die in andere delen van het land. Ook is het niet zo dat alle vraagstukken in dezelfde mate spelen in de verschillende delen van het land. Een ontwikkeling naar minder en grotere gemeenten om de steeds complexere taken zelfstandig uit te kunnen voeren is hiervoor noodzakelijk. Ruimte voor regionaal maatwerk is noodzakelijk.

Taakdifferentiatie
Deze ruimte wordt gevonden door te differentiëren in taken tussen gemeenten en provincies. Taken kunnen worden ondergebracht bij gemeenten, provincies en/of centrumgemeenten. Een centrumgemeente heeft meer taken en verantwoordelijkheden dan kleinere gemeenten en/of voert deze taken en verantwoordelijkheden uit ten behoeve van de kleinere gemeenten. Grotere gemeenten bieden de mogelijkheid voor verdergaande decentralisatie van taken en een vermindering van de noodzaak voor bestuurlijke hulpconstructies. De regio’s waarbinnen deze samenwerking kan worden aangegaan, worden wettelijk voorgeschreven. Hierbij kan aansluiting worden gezocht bij regionale identiteiten zoals de Achterhoek, de Veenkoloniën, de Bollenstreek, Rotterdam-­Rijnmond, Groot-Amsterdam. Hierdoor ontstaat congruentie tussen alle regionale samenwerkingsverbanden en kunnen gemeenteraden effectiever controle uitoefenen.

Europa
Europa is van steeds grotere invloed op het binnenlands bestuur. Europees beleid ­ en vooral de wijze waarop middelen beschikbaar worden gesteld ­ is sterk regionaal georiënteerd. Een regio in Europees verband dient een behoorlijke omvang te hebben om als betekenisvol te kunnen worden aangeduid. In onze Randstad woont slechts 1% van de Europese bevolking en in een nationaal betekenisvolle regio als Noord Nederland slechts 0,2%. Het CLB verwacht dat het Rijk een (op het buitenland gerichte) vertegenwoordigende en (op het binnenland gerichte) dienstverlenende positie zal ontwikkelen. De Nederlandse traditie van een gedecentraliseerde eenheidsstaat krijgt hiermee een modern elan. De toenemende betekenis van Europa is geen voldoende legitimatie voor een aanpassing in de structuur van het Huis van Thorbecke. Wel is het zo dat voortgaande ontwikkelingen op Europees niveau en Europese regelgeving een uitholling van taken op rijksniveau meebrengt. 

Democratische legitimatie
Democratische legitimatie van bestuursorganen ontstaat doordat wij kiezen wie onze (leken) vertegenwoordigers zijn in die bestuursorganen, die namens ons, burgers, op transparante wijze besluiten mogen nemen. Deze verantwoordelijkheid kan niet worden weggezet in inspraak­ en draagvlakprocedures.

Huis van Thorbecke
Onze staatkundige inrichting ligt in de driedeling in het Huis van Thorbecke waarbinnen op een relatief eenvoudige wijze de inrichting en relaties tussen Rijk, provincie en gemeente wordt geregeld. Diffuus wordt het als binnen deze driedeling nieuwe tussenlagen ontstaan zonder rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers. Tussenlagen die vanuit de verschillende bestuurslagen worden gevormd. Eventueel gelegitimeerd door specifieke wetgeving of status als zelfstandige bestuursorganisatie (ZBO). Deze tussenlagen worden vaak bemenst door deskundigen. Hierdoor zijn de verhoudingen niet meer alleen politiek bestuurlijk gekenmerkt, maar ook door machtsbronnen ontleend aan informatie en kennis. Deze ontwikkeling is ongewenst. Inzet is om de tussenlagen te verwijderen en de taken van bijvoorbeeld ZBO’s onder te brengen bij of provincies of gemeenten al naar gelang de taak thuishoort.

Kostenbeheersing
De efficiëntie en effectiviteit wordt verbeterd door beleidsmaatregelen op gebieden met een natuurlijke samenhang verder te ontschotten en ontschot te decentraliseren. Hierin past het omvormen van vakdepartementen tot kerndepartementen. Winst valt er te behalen door de bedrijfsvoering van alle overheidslagen waar mogelijk te concentreren en standaardiseren. Kostenbeheersing kan ook worden gevonden in de beperking van het aantal politieke ambtsdragers bijvoorbeeld door het aantal bewindspersonen tot maximaal 1/6 van het aantal Kamerleden te beperken, het aantal Tweede Kamerleden te beperken, de dualiseringscorrectie voor raadsleden in te voeren en het verlagen van het maximum aantal wethouders met 1 met een minimum van 2 en een maximum van 6.

Belastinggebied
Elke bestuurslaag in het Huis van Thorbecke heeft een eigen belastinggebied en een open huishouding op taken toegesneden in begrensde gebieden. Het achterwege laten van de mogelijkheid van een eigen belastinggebied betekent dat de betreffende bestuurslaag geheel afhankelijk wordt van algemene en specifieke uitkeringen van het Rijk, eigen inkomsten uit vermogen, leges en Europese subsidies. Collectieve voorzieningen kunnen echter niet zonder collectieve middelen worden georganiseerd. Ten aanzien van wettelijk verplichte taken wordt gepleit voor gelijke financiele uitgangspunten. Deze keuze is gebaseerd op solidariteit. Vanuit het perspectief van de burger is het ongewenst dat er verschillen zijn die zich vertalen in ongelijkheid in de positie van de burger in de gemeenten/provincies.

Taakgebieden
Het zwaartepunt van de taken van provincies ligt op gebiedsontwikkeling en ruimtelijke ordening/ water/verkeer en beheer. Het waterschap als efficiënte uitvoeringsorganisatie zonder politiek bestuur is een eerste stap waarna later kan worden bezien of en in hoeverre een samenvoeging waterschap/provincie wenselijk is. Bij samenvoeging van provincies en waterschappen ontstaat de mogelijkheid om de waterheffing te verbreden tot een provinciale heffing ‘leefomgeving’ en deze inkomensafhankelijk te maken. Om de lasten niet eenzijdig bij de burgers te leggen worden bedrijven via de WOZ­-waarde aangeslagen. Hierdoor kunnen ook de verschillen in de heffingen van de waterschappen verdwijnen waardoor de gelijkheid in belastingen en heffingen toeneemt.

Ad 6: De positie van de burger
Besluiten worden zo dicht mogelijk bij de burger genomen en uitgevoerd. Hierbij is een zekere schaalgrootte onontbeerlijk. Vrijwel elk maatschappelijk vraagstuk heeft ­ ook ­ een regionale dimensie. Mensen bewegen zich zelden meer binnen een helder afgebakende lokale gemeenschap. De vraagstukken die met die mensen samenhangen evenmin. De democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen en bestuurlijke samenwerkingsverbanden is niet vanzelfsprekend. Door marktwerking en verzelfstandiging van het maatschappelijk middenveld is de controlerende taak van de overheid meer op afstand gekomen. Daar waar middelen worden verdeeld en keuzes worden gemaakt, is dat alleen op een sociaaldemocratische manier mogelijk als de democratische dimensie recht wordt gedaan. Het CLB wil beperking (terugdraaien) van de verzelfstandiging van het maatschappelijk middenveld op het gebied van zorg, onderwijs en huisvesting. De democratische controle voor publieke functies worden teruggebracht naar het openbaar bestuur.

Foto: Nationale Beeldbank

Uit publicatie Lokaal Bestuur, Jaargang 34 nr. 5 Mei 2010
Reageer